欢迎浏览长沙市财政局! 今天是:
當前位置: 首頁 > 政務公開 > 財政管理
凤凰棋牌二八杠
发布日期:2017-07-19 来源:

今年是国库集中收付制度改革的第10个年头。这项被经济合作与发展组织称为“财政革命”的改革,是对我国传统的凤凰棋牌二八杠,也是我国財政管理制度一项重大的、最具本质性的改革。回眸改革10年,我们经历了从无到有、从点到面、从量到质的发展变化过程,实现了促进公共財政管理体制健全、促进财政运行效率提高、促进财政服务能力增强的历史性跨越。改革10年的实践充分验证了新制度的优越性,牢固确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心基础性地位。
  2000年改革開始“試水”
  2000年以前,我國沒有設立專門的財政國庫管理機構,對財政資金的收納和撥付是一種粗放式管理,財政收入上繳和財政支出撥付通過征收機關和預算單位層層設立過渡性存款賬戶辦理,不僅運行效率低,而且透明度差。財政資金以撥代支,預算單位錢花沒花完、是否按規定使用,就不得而知了。這與現代市場經濟國家設有專門機構負責政府預算執行與控制、政府資産負債管理的做法存在巨大差距。爲適應社會主義市場經濟發展需要和建立公共財政框架體系要求,2000年6月,財政部國庫司成立,標志著我國國庫管理模式與國際通行做法正式接軌,爲我國推行國庫集中收付制度改革奠定了堅實的基礎。
  国库司成立后,即着手研究如何改革国库管理制度问题。2000年8月,财政部主要领导向国务院领导呈报了《关于实行国库集中收付制度改革的报告》,从建立现代财政国库管理制度的必要性和基本构想以及近期工作安排等三个方面作了详尽汇报,并且特别强调,我国这方面的改革如果滞后,不仅会影响社会主义市场经济体制基本框架的建立,而且会拖延我国財政管理步入国际先进行列的时间。改革“试水”先从粮库建设专项资金开始。2000年10月,经国务院批准,中央财政率先对山东、湖北、河南和四川的44个中央直属粮库建设资金实行财政直接支付,将资金直接支付到粮库建设项目,改革初战告捷。随后,又对黑龙江、江苏、海南、云南、山西和新疆的车辆购置税交通专项资金实行了财政直接支付。地方财政部门也积极进行内容多样的改革试点,包括实行财政供养人员工资统一发放、对基本建设投资、政府采购支出等大额支出实行财政直接支付等,并初显成效。尤其是工资统一发放工作解决了长期以来拖欠财政供养人员工资问题,受到了广泛的称赞。可以说,中央和地方的这些尝试性动作,为改革大戏的正式上演作了精心的铺垫。
  2001年-2002年改革拉開序幕
  爲全面啓動國庫集中收付制度改革,在總結專項資金直接支付改革成功經驗基礎上,財政部研究起草了《財政國庫管理制度改革方案》,並上報國務院。2001年2月28日,國務院第95次總理辦公會議上原則通過。《國務院辦公廳關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》指出,建立以國庫單一賬戶體系爲基礎、資金繳撥以國庫集中收付爲主要形式的財政國庫管理制度,有利于規範財政收支行爲,加強財政收支管理監督,提高財政資金的使用效率,從制度上防範腐敗現象的發生;同時要求,改革要按照總體規劃、分步實施的原則,逐步推進,爭取在“十五”期間全面推行財政國庫管理制度改革。
  改革伊始,財政部就強調改革堅持“三不變”原則,即不改變預算單位預算執行主體地位、不改變預算單位資金使用權限、不改變預算單位財務管理和會計核算權限,相當于給預算單位吃了一顆“定心丸”,以消除各種疑慮。按照國務院統一部署,2001年選擇了水利部、科技部、財政部、法制辦、中國科學院、國家自然科學基金會6家中央部門作爲首批國庫集中支付改革試點單位。選擇這6個部門均有其代表性。以水利部爲例,傳統撥款方式下,預算內水利建設資金從財政撥付到建設項目最多要經過7個環節,1999年結轉未支出的資金46億元滯留在水利部各預算單位,2000年1—10月平均每月沈澱的資金達56億元,資金使用效率和效益極爲低下,水利部自身改革的積極性就非常高。財政部進行試點則是當時財政部黨組主動提出的,體現了“自我革命”的決心,起到了帶頭和示範作用。在制度准備、技術准備、業務准備全部就緒基礎上,2001年8月30日,具有劃時代意義的第一筆財政直接支付資金,成功地從中央國庫直接支付到遠在新疆的收款人,正式拉開了改革的序幕,標志著傳統的資金層層轉撥方式發生了根本性改變。在地方,安徽、四川兩省按照改革方案要求,率先于2001年在省本級進行試點,成爲第一批“吃螃蟹”的省份。
  2002年,在推進國庫集中支付改革的同時,國庫集中收付制度改革的另一項重要改革收入收繳改革開始啓動。鑒于我國非稅收入在財政收入中占有相當大的比重,且收繳管理很不規範,尤其是預算外資金收繳過程中存在問題較多,爲此改革首先定位于對預算外資金等非稅收入的收繳方式進行規範,再逐步將改革擴大到稅收收入。2002年6月,財政部、中國人民銀行發布了《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》。《方案》明確,撤銷主管部門和執收單位收入過渡性賬戶,爲執收單位設立非稅收入財政彙繳專戶,該彙繳專戶實行日終零余額管理,所有繳入彙繳專戶的非稅收入當日即上繳中央財政。同年,選擇證監會、保監會、勞動保障部等8家中央部門進行改革試點。改革一方面簡化了非稅收入收繳流程,使資金運行由“中轉”變“直達”,不僅大大提高了資金運行效率,而且有效避免了截留、擠占、挪用資金現象的發生;另一方面,充分利用商業銀行營業網點分布廣、數量多、資金彙劃信息系統發達等優勢,方便繳款人繳款,提高資金彙劃效率,並保證有關單位和部門及時、准確掌握收入收繳信息,切實提高了管理水平。在財政部的指導和支持下,一些地方也積極推行改革。
  國庫集中收付制度改革啓動後,由于用電子化、網絡化、信息化操作取代了傳統的手工操作,資金運行效率大爲提高,信息反饋及時、准確,試點單位很快就嘗到了甜頭。這主要是國庫管理信息系統發揮了重要作用。2001年,財政部開發了中央集中支付系統,實現了財政資金支付的網上申報、自動化審核、記賬以及支付信息的及時反饋。2002年,開發了中央非稅收入收繳管理系統,實現了中央非稅收入項目管理、票據控制及信息傳遞的電子化。在預算執行新機制基礎上,財政部還建立了財政國庫動態監控機制,通過對疑點信息監控預警,大大強化了預算執行事中監控,確保了違規問題能夠得到及時糾正,實現了財政監督機制的重大變革。
  2003年-2005年改革全面推行
  隨著改革的不斷深入,實施改革的單位大量增加,國庫司與國庫支付中心處室設置和職能由于存在一定程度的重疊、交叉,影響了工作效率的提高,難以適應改革發展的需要。針對工作運轉中出現的問題,經財政部黨組批准,國庫司和國庫支付中心兩個機構進行整合,對外統稱國庫司,按一套人馬確定工作職能、安排部署工作。這是一個對改革全面推進起著關鍵作用的決策。機構整合後,按照資金管理規範、安全、有效的原則,設計一條盡可能短的資金支付流水線,在流水線上設崗,按崗設處,不走折返路,極大地優化了支付流程,減少了交叉和重複勞動,簡化了工作程序,大大方便了預算單位用款。原來要找四五個處辦理的資金支付事項,現在歸口找一個處就基本可以辦理;原來在國庫司與國庫支付中心要花費十幾天的用款計劃和支付審核,現在只要兩個工作日就可辦結,工作效率大爲提高,受到預算單位的贊揚。在業務流程和機構職能確定之後,財政部對原有的國庫管理信息系統也進行了整合。將原來的國庫支付審核網、改革試點網與支付系統三個獨立系統整合爲一個系統,建立起規範統一的國庫總賬系統,實現了財政資金收支一本賬管理,爲優化業務流程提供了強有力的技術保障。地方一些省份也陸續按照財政部的整合模式,對國庫處和國庫支付機構以及信息系統進行整合。這一系列舉措,爲全面實施改革奠定了堅實的基礎。
  由于充分兼顾了財政管理和预算单位用款两个方面需要,改革显示出了强大的生命力。在国库集中支付改革方面,2002年中央试点部门还只有23个,到2003年底,已迅速增加到80个,2004年扩大到140个,到2005年底,所有中央部门全部实施了改革;在非税收入收缴改革方面,2002年只有8家中央部门实施了改革,到2005年底,所有中央部门都纳入了改革范围,并且有30多家中央部门实施了改革。地方改革也迅速推进。2002年,试点省份只有3个,到2003年底已迅速增加到23个,并且将改革由省本级向地市延伸,2005年底,地方36个省份的本级全部实施了改革。至此,中央和地方如期实现了国务院确定的“十五”期间全面推行国库集中收付制度改革的目标,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心基础性地位。
  2006年-2007年改革深化發展
  国库集中收付制度改革使原来大量滞留在各级预算单位的预算资金集中到国库,加上2003年到2005年财政收入持续快速增长,连续迈上2万亿元、3万亿元台阶,使得国库现金余额一直保持在很高的水平,在显著增加财政资金调度能力的同时,国库现金管理问题也日益突出:一方面中央财政每年大量的库款低息存在央行,另一方面每年却要按市场利率发行七八千亿元国债,大幅提高了财政筹资成本。因此,对国库现金进行市场化运作势在必行。实施国库现金管理是国际上通行的做法,也是建立现代国库管理制度的必然要求和高层次目标。2006年,经国务院批准,我国开始实施中央国库现金管理,当年仅通过投放3个月商业银行定期存款200亿元,就实现净收益近1亿元,加上买回国债操作,共获取净收益(或减少支出)1亿多元,未来操作空间巨大。国库现金管理既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法,也有别于依托预算单位提高财政资金效益的管理方法,而是通过财政部门科学理财,做大财政收入“蛋糕”,使我国財政管理水平迈上了一个新的台阶。
  2006年改革的另一重大突破,就是對中央專項轉移支付資金實行國庫集中支付改革試點。我國專項轉移支付資金運行一直缺乏有效的監控管理機制,存在的問題較多:資金中轉環節多、周期長,資金撥付效率較低,一筆資金從中央到基層有時甚至需要幾個月的時間;資金運行透明度不高,難以保障“專款專用”;缺乏有效監控,專項資金被截留、擠占、挪用等違規現象屢屢發生,成爲每年審計和社會各界關注的重點。在2006年之前,國庫集中支付改革僅限于本級財政對本級預算單位的資金支付,一直未擴大到上下級財政之間的資金支付,主要考慮專項轉移支付資金支付管理涉及財政體制、運行機制、信息反饋等一系列問題。財政部提出過幾套方案,多次研究、反複論證,但一直沒有付諸實施。2006年我國開始實施農村義務教育經費保障機制改革,財政部果斷決定以此爲契機,率先對農村義務教育中央專項資金實行國庫集中支付改革。令人欣喜和振奮的是,改革後,中央專項資金從中央財政撥到收款人或學校,整個過程僅需幾個工作日便可完成,中央財政對整個資金支付過程可實時動態監控,對發現的違規問題及時作出處理,同時,還能及時掌握專項轉移支付資金預算分解下達、配套資金到位等情況。可以說,我們多年想做而沒有做成的事,終于在2006年成功實現了,爲全面建立政府間專項轉移支付資金的新型支付管理機制打下了良好的基礎。
  2007年,國庫集中收付制度改革進一步深化發展,在收入收繳和支付管理兩個方面同時推出新舉措。2007年6月,財政部、國家稅務總局、中國人民銀行在前期充分調研、論證基礎上,聯合發布橫向聯網實施方案和管理暫行辦法,全面啓動財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網工作。財稅庫銀橫向聯網,通過利用現代信息網絡技術整合和簡化稅收征繳流程,實現了稅款征繳電子化操作,使納稅人足不出戶便可全天24小時享受安全、便捷、高效的繳稅服務,並實時獲取完稅信息,便于納稅人監測自身賬戶的劃款情況,切實維護納稅人的利益;同時,電子繳庫數據一次錄入,多部門可以多次使用,信息資源得到充分共享,有利于財政部門對預算執行情況和宏觀經濟形勢作出更及時、准確的分析和判斷,並對開展國庫現金流預測、實施國庫現金管理具有十分重要的意義。至此,財政收入的兩大主體(稅收收入和非稅收入)均實施了收入收繳制度改革。
  在國庫集中支付改革方面推出的另一項新舉措是公務卡改革。國庫集中支付改革後,雖然有效規範了財政資金支付管理,但同時發現,現金支付仍處于財政動態監控視野之外,而且規模較大。2005年至2007年,中央預算單位通過零余額賬戶分別提取現金39億元、62億元、98億元,其中,就存在少部分預算單位違規套取現金,設置賬外賬,規避監管問題。爲解決現金支付管理的“盲區”,財政部積極研究相關政策制度及各方面的成功實踐經驗,形成了推行公務卡改革的基本思路。2007年7月,財政部、中國人民銀行聯合發布了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》,正式啓動中央預算單位公務卡改革。同年,選擇中央紀委、中科院、宋慶齡基金會等7家單位進行公務卡改革試點。公務卡改革,通過利用“刷卡支付、消費有痕”的特點,使財政部門能夠掌握所有通過公務卡支付報銷的明細信息,實際上是關閉了財政資金不規範支出的最後“一扇門”,將公務消費充分置于陽光之下。同時,公務卡的使用豐富了支付結算工具,避免了預借、攜帶現金和報銷時多退少補等工作帶來的麻煩,大大減少了現金使用,方便了預算單位用款。
  2008年至今改革不斷升華
  2008年以來,國庫集中收付制度改革紮實有序推進,管理制度不斷完善,運行機制日益健全,有力促進了預算執行管理水平的提升。到2009年底,中央和地方32萬多個基層預算單位已經實施了國庫集中支付改革,改革面已覆蓋中央所有部門、36個省份的本級、320多個地市、2100多個縣(區),改革的資金範圍已涵蓋一般預算資金、政府性基金、國有資本經營預算支出資金;60多個中央部門、36個省份的本級、280多個地市、2100多個縣(區)、超過23萬個執收單位實施了非稅收入收繳改革,改革的資金範圍已涵蓋行政事業性收費收入、政府性基金收入等所有非稅收入。農村義務教育中央專項資金、新型農村合作醫療補助資金、化解農村義務教育“普九”債務資金等9項中央專項轉移支付資金實行了國庫集中支付管理,專項轉移支付資金國庫集中支付運行機制和動態監控管理機制基本建立。中央部門和地方省本級普遍建立了公務卡制度,並積極向基層推進。30多個省份實行了橫向聯網,今年上半年,橫向聯網省份通過橫向聯網系統辦理業務3300多萬筆、總金額8300多億元,比去年同期分別增長165%和123%。中央國庫現金管理穩步實施,到今年8月底,共進行了26次商業銀行定期存款和2次買回國債操作,累計獲取淨收益66億多元,初步實現了科學理財。
  量變積累到一定程度就會發生質的變化,最後實現升華。我國的國庫集中收付制度改革正是經曆了由量變到質變再升華這樣一個波瀾壯闊的發展過程。10年改革,使財政資金管理越來越規範、高效,國庫單一賬戶體系的日趨完善實現了財政資金的統一管理,大大增強了財政部門資金調度能力,爲及時有效落實黨中央、國務院重大宏觀調控政策提供了有力的資金保障;10年改革,使資金收付流程越來越順暢、安全,國庫集中收付運行機制的逐步健全實現了財政收支“直達”,大大提高了資金運行效率和透明度,切實保障了資金運行安全;10年改革,使財政監督越來越及時、有效,動態監控機制實現了對預算執行的全程、實時、明細監控,促進了對預算執行的糾偏、規範、警示、威懾功效的充分發揮,預算單位規範使用資金的意識明顯增強,違規行爲大大減少;10年改革,使庫款運作效益越來越顯現出來,國庫現金管理實現了對財政資金的有效市場運作,增加了財政資金收益,顯著提升了財政科學理財水平,有效促進了財政政策與貨幣政策的協調配合,從更高層次上促進了宏觀調控政策效果的發揮。
  回顧過去,我們取得了輝煌成就;展望未來,我們還面臨著更大的挑戰。站在新的曆史起點上,我們應更加努力,更加進取,著力加強國庫管理法制化建設,不斷完善國庫集中收付運行機制,建立健全覆蓋各級財政的一體化預算執行動態監控機制,切實加大科學理財力度,在更高的層次上,更遠的視角下,更寬的領域內,把這場“財政革命”進行到底,使我國的國庫管理水平始終處于國際領先行列。(作者詹靜濤   爲財政部國庫司司長)